壹、前言：八十六年修憲後之憲政體制定位

總統大選後，我國首次出現總統與立法院多數黨不同黨的狀況，此時憲政體制究竟應該如何定位？是「偏向總統制的雙首長制」，還是「偏向內閣制的雙首長制」？根據國發會共識，政府體制是以建立「改良式雙首長制」為目標。依個人淺見，修憲後我國政府體制具有自動換軌機制。當總統與立法院多數黨同黨時，會因黨政運作的結果偏向總統制；不同黨時，則由於總統所屬政黨無法掌握立法院決策過程，體制將偏向內閣制。

在總統民選後，不少民眾認為為總統權力大小和其產生方式有關，進而誤認民選總統有權決定內閣人事與政策。根據國家政策研究基金會十月初所作民調顯示，近四成民眾認為總統權力最大，三成三認為總統民選後權力變大。事實上，民選只是強化了總統行使憲法權力的正當性，決定其權力大小的是憲法，並非選舉。奧地利、冰島、葡萄牙與愛爾蘭的總統，也是直選產生，但是權力都不大；這表示「總統民選」與「總統權力擴大」之間不能劃上等號。

其次，有人認為：行政院院長由總統任命，不須立院同意後，總統權力也變大了。根據上述民調，有43.4%民眾認為總統任命閣揆不須考慮立法院政黨結構。然而，根據憲法，行政院對立院負責，所有行政院預算、法案與重大政策，都須立法院同意。如行政院認為立法院相關決議窒礙難行，雖可經總統同意後請立院覆議，但必須全體立委二分之一以上支持，方能推翻立院原決議。除上述各項機制能有效監督制衡行政院外，立院更有權對行政院提不信任案進行倒閣。凡此都明確顯示：當行政院無法掌握立院過半席次時，不是受到立院杯葛，就是被倒閣；甚至會因立法院多數黨強力主導政策，淪為立法院行政局，根本缺乏運作條件。換言之，即便總統逆勢操作，也只能掌握行政院人事權，最終政策決定權還是掌握在立院多數黨手上。

根據上述分析，當總統與立法院多數黨不同黨時，憲政體制應是「偏向內閣制的雙首長制」。

貳、西方國家少數政府的經驗

在1945到1987的四十多年中，以色列、加拿大與十三個歐洲國家的356個政府中，有125個是少數政府。這是否表示我國也有籌組少數政府的條件與必要性？

以上十五個國家，都是實施內閣制，由國會主導政府的產生與政策。問題是：少數政府是最好的選擇？在上述例子中，有220個多數政府（含單一政黨執政與聯合政府），佔62%，可見少數政府並非各國最愛。少數政府之所以出現，是因為國會沒有政黨席次過半，而且政黨不願籌組聯合政府，只好被迫籌組少數政府。換言之，少數政府是在多數政府與聯合政府都未出現情況下，被迫選擇的下下之策。

至於某些少數政府之所以能穩定運作，是因為未參與政府的政黨既無法全面主導政策，又無意倒閣，並試圖透過與政府進行政策交換，爭取最大利益。由於少數黨是被迫籌組少數政府，所以其他政黨對它不會抱持太大敵意。為求政府有效運作，少數政府也只有與其他政黨進行政策結盟，以便獲得國會多數的支持。

根據以上分析，少數政府只會出現在行政權與立法權合一的內閣制國家，而且是在最不得已的情況下所作的選擇。如果有機會籌組多數黨政府，少數政府根本不可能會出現。

參、少數政府的困境

有鑑於民進黨在立院席次不到三分之一，陳水扁總統試圖藉著全民政府與全民總統的圖騰，迫使立院多數黨支持政府政策。根據陳總統的邏輯，多數、少數不是以立法院席次，而是以民意支持度來判斷。陳總統自以為擁有兩成多民眾支持的民進黨就是多數黨，所以不把立院多數黨看在眼內，結果是高估自己，低估立法院多數黨，錯估憲政體制限制與民意的影響力。陳總統憑藉虛幻民意與個人主觀意志逆勢操作，雖滿足了個人權力的慾望，不幸卻也同時葬送了全民利益。

全民政府失敗了。遺憾的是，陳總統仍堅持全民政府沒有失敗，並強調只要把國家人民利益放在個人與政黨利益之上，就符合全民政府的精神。問題是，陳總統知道什麼是國家人民利益？當股市狂跌三千多點，哀鴻遍野之際，陳總統不知民間疾苦，仍然吃的好、睡的好。他只會怪民眾沒信心，卻不知檢討為何民眾對政府沒信心？當國內投資環境急速惡化，經濟競爭力大幅下滑之際，他只會歸罪於舊官僚、舊心態與舊思維，卻不知道在新政府中，充斥著許多具有舊思維的新官僚？也不知道他主導的全民政府其實要負最大責任。

陳水扁總統不但缺乏自省能力，也沒有面對錯誤的勇氣。為證明自己的偏見是真理，在全民政府徹底失敗後，更一意孤行，不惜將國家人民利益孤注一擲，讓先天更不足的「少數政府」粉墨登場。

如果陳總統真重視國家利益與人民利益，我們要問：少數政府最符合國家人民利益？難道沒有更好的選擇？本黨在立法院不但是多數黨，且席次過半，難道沒資格組閣？或是無意組閣？退而求其次，沒有政黨願組聯合政府？答案都是否定的。既然如此，為何一定要堅持少數政府？說穿了，就是為了一己之私。究其實，只有搞少數政府，他才能主導行政院人事。一旦由多數黨組閣，或組聯合政府，他的人事主導權將完全消失或大幅下滑。

搞少數政府，陳總統固能控制行政院人事，惟由於無法掌握立院多數席次，根本無力主導預算案、法律案與政策案。為突破此一困境，他把希望寄託在民粹。問題是：民調結果能取代立院民意機關的角色？能代表民眾有效監督政府？如果可以，立法院就該廢了。

民進黨不尊重立院政黨結構，蓄意籌組少數政府點燃衝突對立的引信在先，卻又假惺惺呼籲其它政黨捐棄成見、共體時艱，甚至喊出「以合作代替對抗」。少數黨把權力整碗捧走，卻希望其它政黨全力支持它；自己把政局搞亂、把經濟搞濫，卻要其它政黨幫他收拾殘局；自己搞對立，卻要其它政黨跟它合作，支持它當執政黨。民進黨初嚐權力滋味，竟如此迅速向下沉淪，若不予以強力監督，我國前途恐將斷送在該黨手中。

陳總統為何敢堅持少數政府？說穿了，就是希望引爆行政權與立法權之間的衝突。衝突愈嚴重，他就愈能漁翁得利，愈有藉口主張修憲。如果立院多數黨全力杯葛少數政府，就將所有責任歸罪於立院多數黨；如果立院多數黨倒閣，就解散立法院進行改選。對此，本黨應如何因應？

肆、結論：因應少數政府之作法

一、要求陳總統為全民政府失敗負責

陳總統不尊重立院多數黨，拒絕多數政府，要為全民政府的失敗負完全責任。陳總統未能記取教訓，續籌組少數政府，顯示其將一己之私置於國家人民利益之上，應予強力譴責。

二、少數政府不符責任政治原則

民主政治的基本原則是政黨政治與責任政治，少數政府完全不符合責任政治原則。少數政府不但無助於化解困境，反將引發更多憲政衝突。少數政府所引發之憲政亂象與政治責任，陳總統必須負完全責任。

三、 本黨應全面主導少數政府施政

為避免少數政府將施政不力歸咎於本黨，本黨立委應理性問政，追求對民眾最有利的結果。為反制少數政府，對應興應革重大政策，本黨應基於全民利益，由國家政策研究基金會全面規劃福國利民之政策，由立院黨團全力主導通過，要求少數政府執行。如政府提出覆議，應運用本黨立院優勢再度通過，務使少數政府必須執行本黨通過之政策。

四、本黨對憲政體制定位之基本立場

為避免憲政亂象不斷，應呼籲朝野就憲政體制定位建立以下共識：

（一）當總統與立法院多數黨同黨時，體制應偏向總統制，總統具有實權，行政院院長代表總統向立法院負責；不同黨時則為偏向內閣制的雙首 制，總統主導國防、外交與兩岸關係政策，其它政策由行政院院長主導，行政院院長直接對立法院負責。

（二）當總統與立法院多數黨不同黨時，應任命立法院過半數多數黨黨魁出任行政院院長；如果無政黨席次過半，應透過政黨協商籌組聯合政府。此時，由總統主導國防、外交與兩岸關係之內閣人事，其它人事由行政院院長主導。