為免治絲愈棼，政府在推動年金改革時，除了因應「財源不足、行業不平、世代不均」等問題，還須先釐清年金制度的真正意涵，以及我國福利體制(welfare regimes)的定位，包括政府的財政能力，以及政府、雇主與個人在年金制度中所承擔的責任與功能角色，如此，改革才能獲得大多數民眾的認同，改革的推動也才能事半功倍。
一般年金制度的意涵，除了消極的保障退休民眾的最低生活所需外，另一個積極意義，則是在維持「理想的」退休生活水準。目前國內對於基本所得(basic income)的標準未明，且對於提供國人基本所得保障也尚未形成共識。而我國與經濟安全相關的法定標準目前有界定中、低收入的貧窮線，以及規範最低勞動條件的基本工資，再加上月退俸兩萬五千元以下發放年終慰問金等參考指標。但不論是以基本工資或年終慰問金的發放門檻來看，現行的國民年金、老農津貼，以及部分領取各職業別老年給付與退休金的弱勢民眾其給付水準皆有不足上述標準之虞，意即我國現行的年金制度（含津貼）對於保障老年最低生活所需恐仍不足。
再者，何謂「理想的」生活水準？依照世界銀行的定義，理想的退休所得替代率，必須達到退休前薪資的70%，才能維持退休前的生活水準。而依據政府年金改革小組的資料，勞工退休所得替代率（加計勞保和勞退）約為50%至70%；軍公教人員（含新舊制年資者）退休所得替代率（加計公保和退撫）在75%至95%間。顯然軍公教人員其退休所得已遠高於世界銀行的標準，而部分勞工卻遠低於「理想的」生活水準。因此，政府除了合理調整退休所得替代率外，更應該落實保障全民最低生活所需與維持勞工「理想的」生活水準。
此外，各職業別間投保薪資的差距更是造成軍公教與勞工「行業不平」的最大原因。目前公教保是以本俸額做為投保薪資，退撫則是以「本俸的二倍」計算，最高為部長級月俸額95,250元，而勞保的投保薪資上限僅為43,900元。再加上政府在比較各行業的差距時，通常是以雙方的退休所得替代率做為比較基礎，然而公教退撫的所得替代率是以「本俸的二倍」為計算基礎，而勞保最高為43,900元，恐造成部分勞工退休所得被相對高估。因此，光從退休所得替代率來看，雖然軍公教與勞工只是「75%至95%」與「50%至70%」之差異，但兩者的實際所得差距其實更為巨大，亦遑論得以維持所有勞工「理想的」生活水準。
再從一般福利國家政府、雇主、個人的責任與功能角色來看，不論是三層式或多層次的保障制度，第一層通常是普遍性、保障基本生活所需，且主要由政府與個人承擔責任的基礎年金。至於與職業相關的附加年金、退休金等，則多是雇主與個人的責任，政府通常不介入，或僅承擔部分責任。因此，參考英國與日本的模式，將現行的國民年金保險擴大為保障全民退休後基本生活所需的第一層「基礎年金」，保費由政府與個人分攤，並「確立」保障老年基本所得及避免年金貧窮(pension poverty)是政府與個人的「責任」，是較為合適的作法。而現行有雇主參與分攤保費的公教保、勞保等職業別年金保險，則視為附加年金，也有鼓勵就業的效果。
一般來說，保障基本所得並不屬於雇主的責任，雇主的法定責任已有勞基法規範。如政府不以責任劃分來改革，而僅將現行公教、勞保、國民年金等一律視為第一層年金，恐導致政府、雇主責任混淆，部分民眾其最低生活所需亦未獲得完全的保障。例如現行有一定雇主的勞保保費分攤，雇主負擔七成保費、勞工分攤二成、政府僅一成，然而政府卻認為已經盡到保障勞工基本所得的責任。且有雇主挹注大部分保費的附加年金變成保障基本所得的基礎年金，對勞工亦不公平，而政府對勞保分攤比例遠低於公教、國民年金，更是製造「行業不平」的根源。
釜底抽薪之計，是依權責來改革，政府盡好保障基本所得的責任，將國民年金定位為基礎年金、全民納保，藉以提高國民年金的總保費收入、並避免國民年金成為弱勢人口相互取暖之譏。此外，政府也應考慮退出各職業別的年金保險，未來附加年金的保費則由雇主、個人分攤，以減輕政府的財政壓力。至於現行的公教退撫制度，亦應考慮比照勞退新制與私校退撫新制，由確定給付(DB)改為確定提撥(DC)，以避免基金財務產生危機，並減少年輕世代的「責任」。
最後，需要再釐清的是，對勞工而言，退休後的經濟安全不僅是政府與雇主的責任，更是勞工個人的責任。目前勞工不僅在勞保保費的分攤比例偏低（僅二成），對於勞退新制參與自提的比例也一樣相當的低（約僅34萬勞工），前者導致雇主負擔過重而刻意壓低勞工的投保薪資上限，後者更是造成勞工退休所得替代率遠低於軍公教的另一項重要因素。因此，唯有政府、雇主與個人各司其責，年金的困局才有解，透過多層次的年金保障，也才能避免年金貧窮的現象發生。
（本文曾發表於104.07.29蘋果日報即時論壇 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150729/657909/）
一般年金制度的意涵，除了消極的保障退休民眾的最低生活所需外，另一個積極意義，則是在維持「理想的」退休生活水準。目前國內對於基本所得(basic income)的標準未明，且對於提供國人基本所得保障也尚未形成共識。而我國與經濟安全相關的法定標準目前有界定中、低收入的貧窮線，以及規範最低勞動條件的基本工資，再加上月退俸兩萬五千元以下發放年終慰問金等參考指標。但不論是以基本工資或年終慰問金的發放門檻來看，現行的國民年金、老農津貼，以及部分領取各職業別老年給付與退休金的弱勢民眾其給付水準皆有不足上述標準之虞，意即我國現行的年金制度（含津貼）對於保障老年最低生活所需恐仍不足。
再者，何謂「理想的」生活水準？依照世界銀行的定義，理想的退休所得替代率，必須達到退休前薪資的70%，才能維持退休前的生活水準。而依據政府年金改革小組的資料，勞工退休所得替代率（加計勞保和勞退）約為50%至70%；軍公教人員（含新舊制年資者）退休所得替代率（加計公保和退撫）在75%至95%間。顯然軍公教人員其退休所得已遠高於世界銀行的標準，而部分勞工卻遠低於「理想的」生活水準。因此，政府除了合理調整退休所得替代率外，更應該落實保障全民最低生活所需與維持勞工「理想的」生活水準。
此外，各職業別間投保薪資的差距更是造成軍公教與勞工「行業不平」的最大原因。目前公教保是以本俸額做為投保薪資，退撫則是以「本俸的二倍」計算，最高為部長級月俸額95,250元，而勞保的投保薪資上限僅為43,900元。再加上政府在比較各行業的差距時，通常是以雙方的退休所得替代率做為比較基礎，然而公教退撫的所得替代率是以「本俸的二倍」為計算基礎，而勞保最高為43,900元，恐造成部分勞工退休所得被相對高估。因此，光從退休所得替代率來看，雖然軍公教與勞工只是「75%至95%」與「50%至70%」之差異，但兩者的實際所得差距其實更為巨大，亦遑論得以維持所有勞工「理想的」生活水準。
再從一般福利國家政府、雇主、個人的責任與功能角色來看，不論是三層式或多層次的保障制度，第一層通常是普遍性、保障基本生活所需，且主要由政府與個人承擔責任的基礎年金。至於與職業相關的附加年金、退休金等，則多是雇主與個人的責任，政府通常不介入，或僅承擔部分責任。因此，參考英國與日本的模式，將現行的國民年金保險擴大為保障全民退休後基本生活所需的第一層「基礎年金」，保費由政府與個人分攤，並「確立」保障老年基本所得及避免年金貧窮(pension poverty)是政府與個人的「責任」，是較為合適的作法。而現行有雇主參與分攤保費的公教保、勞保等職業別年金保險，則視為附加年金，也有鼓勵就業的效果。
一般來說，保障基本所得並不屬於雇主的責任，雇主的法定責任已有勞基法規範。如政府不以責任劃分來改革，而僅將現行公教、勞保、國民年金等一律視為第一層年金，恐導致政府、雇主責任混淆，部分民眾其最低生活所需亦未獲得完全的保障。例如現行有一定雇主的勞保保費分攤，雇主負擔七成保費、勞工分攤二成、政府僅一成，然而政府卻認為已經盡到保障勞工基本所得的責任。且有雇主挹注大部分保費的附加年金變成保障基本所得的基礎年金，對勞工亦不公平，而政府對勞保分攤比例遠低於公教、國民年金，更是製造「行業不平」的根源。
釜底抽薪之計，是依權責來改革，政府盡好保障基本所得的責任，將國民年金定位為基礎年金、全民納保，藉以提高國民年金的總保費收入、並避免國民年金成為弱勢人口相互取暖之譏。此外，政府也應考慮退出各職業別的年金保險，未來附加年金的保費則由雇主、個人分攤，以減輕政府的財政壓力。至於現行的公教退撫制度，亦應考慮比照勞退新制與私校退撫新制，由確定給付(DB)改為確定提撥(DC)，以避免基金財務產生危機，並減少年輕世代的「責任」。
最後，需要再釐清的是，對勞工而言，退休後的經濟安全不僅是政府與雇主的責任，更是勞工個人的責任。目前勞工不僅在勞保保費的分攤比例偏低（僅二成），對於勞退新制參與自提的比例也一樣相當的低（約僅34萬勞工），前者導致雇主負擔過重而刻意壓低勞工的投保薪資上限，後者更是造成勞工退休所得替代率遠低於軍公教的另一項重要因素。因此，唯有政府、雇主與個人各司其責，年金的困局才有解，透過多層次的年金保障，也才能避免年金貧窮的現象發生。
（本文曾發表於104.07.29蘋果日報即時論壇 http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20150729/657909/）