2014年九合一選舉後,修憲議題受到關注,國、民兩黨各自提出修憲方向,除降低投票年齡至18歲以外,其餘各項修憲主張尚無共識,其中恢復閣揆同意權部分,備受在野黨批評。學者撰文「奇怪耶 票選賴清德 李全教主政?(郝培芝、許有為)」、「憲政想想 台灣對半總統制與內閣制的10大誤解(許有為)」,反對恢復閣揆同意權,所持理由如下:

1、於總統直選的前提下,貿然在半總統制的體制上加上內閣同意權,將引起更大的憲政亂局;

2、台灣設有倒閣權與總統解職權,捨此權力不用,而要增加閣揆同意權,是國會自肥;

3、台灣既以仿效法國,除非重新制憲改採總統制,就應修憲將法國半總統制完全引進,排除法國已經捨棄的閣揆同意權;

4、閣揆同意權之類之國會選舉總理制度,將使原本人民可以直接選出政府的直接民主,弱化為經由議會裡政黨、派系合縱連橫產生政府的媒介民主,更讓民主變成政黨派系統治。道理猶如台南市民選出賴清德擔任市長,就不該再讓議會選出李全教主政。

5、現在台灣許多公民團體紛紛要求將國會的政黨補助或分配比例的門檻降低,希望形成更多小黨參與的國會。未來的國會如果在這樣的政黨結構加上內閣制,或甚至不用內閣制,只要加上閣揆同意權,幾乎保證未來不時會出現憲政災難。

上述文章之觀點,有欠允當與偏頗。理由分述如下:

(一)不應無視分裂政府出現的可能性

上述文章忽略分裂政府問題,內閣同意權意在避免出現少數政府,影響施政之推動與人民福祉。

法國雙首長制雖無明文規定當國會改選結果出現分立政府局面時,總統應任命國會多數黨領袖組閣,但1986年社會黨失去國會多數,密特朗總統選擇敵對政黨領袖席哈克出任總理,形成左右共治的先例,其後,法國在總統任期7年與國民議會每5年改選一次之下,無可避免出現分裂政府之情形,對此,當國會改選而出現分裂政府時,通常現任總統會任命新的國會多數黨領袖組閣;而當總統選舉結束後形成分裂政府局面時,新總統則通常會嘗試解散國會,讓選民重新選舉,化解分立政府的問題,若國會改選結果仍維持分立政府局面,總統仍會任命國會多數黨領袖組閣。是以,在法國總統將主動任命國會多數黨領袖組閣,確已成為不可動搖的慣例。

相對的,我國尚無慣例可循,2000年我國總統與國會多數非由同一政黨掌握,總統自行決定行政院長,此雖避免了政府無法組成的情形,但總統組成少數政府,使行政與立法互動陷入難解的僵局。縱然總統與立法委員合併選舉一定程度上將降低分裂政府出現的可能,仍無法杜絕分裂政府的發生。組成政府之目的,在推動施政、解決公眾問題,當總統與國會多數黨非屬同一政黨,透過內閣同意權的設計,能緩解雙方的對立,俾利政策的推行,不致於引起憲政亂局。

(二)以首長制比內閣制,類比不當,也無視分權制衡的民主理念

直轄市、縣(市)地方政府之運作係採首長制,享有完全之行政權,地方議會首長為議會合議制之代表,無權組成行政團隊,此與行政院長享有組閣權、行使行政權之內閣制不同,兩相對比,不倫不類。

其次,贏得選舉不代表即可行使不受節制的權力。行政應受立法監督,乃憲政之原則,地方政府(行政權)應受議會(立法權)之監督。依地方制度法規定,直轄市議會、縣(市) 議會、鄉(鎮、市) 民代表會會議為地方立法機關,議決地方自治機關之規章、預算、特別稅課、臨時稅課及附加稅課、財產之處分、政府提案事項、決算之審核報告等,故其地位應如同立法院,監督地方政府為其固有職權,「台南市民選出賴清德擔任市長,就不該再讓議會選出李全教主政」等語,係以維護個人權力,貫徹個人意志為考量,這是權力的傲慢,民粹的思維。

因此,學者認為「直選總統後再強加國會的閣揆同意權,無疑是選出總統之後馬上保障國會權力可以干涉人民選舉做出的決定。就好像台南市民選出賴清德做為市長,卻保障議會選出李全教來主持市政一樣荒謬矛盾」云云,係以首長制類比內閣制,不倫不類,也完全無視分權制衡的民主理念。

(三)亂扣帽子—國會自肥

學者認為台灣設有倒閣權與總統解職權,設此權力不用,以總統有權無責為由強加閣揆同意權,這是標準的國會自肥。此說法純屬扣帽子。

1997年修憲後,立法院失去事前同意權,改以事後的倒閣權作為彌補。但是倒閣可能附隨著解散,在現行單一選區兩票制的選舉制度下,立委須靠個人努力建立個人選票,花費龐大,自然不願冒著改選失敗的風險去倒閣,以致於倒閣權變成有名無實的權力。恢復立法院閣揆同意權,係為化解分立政府時行政立法僵局缺乏制度化解途徑的難題,導正目前總統「有權無責」,行政院長「有責無權」的現況,與國會自肥何干。

(四)結果預測過於武斷

有關「現在台灣許多公民團體紛紛要求將國會的政黨補助或分配比例的門檻降低,希望形成更多小黨參與的國會。未來的國會如果在這樣的政黨結構加上內閣制,或甚至不用內閣制,只要加上閣揆同意權,幾乎保證未來不時會出現憲政災難」等語云云,此一結果預測過於武斷。

政黨補助與分配比例門檻的降低確實有助於小黨參與國會,惟我國國會席次有限,政黨要進入國會並不是一件非常容易的事,立法院之政黨不可能百花齊放、百家爭鳴,尚不至於發生法國第三、第四共和時期因小黨林立,總理難獲得國會同意,形成空轉,內閣極度不穩定的情況,因此,閣揆同意權幾乎保證會出現不斷倒閣的憲政災難之預測,過於武斷。況且,目前立院無閣揆同意權下,內閣總辭的情況也很常見,更加凸顯若立法院有事前之閣揆同意權則行政與立法更能良性互動的可能性。

綜上,他山之石可以攻錯,別人的榜樣可以作為自己的借鏡,法國雙首長制度在總統制與內閣制之外,提供了另一種憲政體制,目的在化解分裂政府出現時的憲政僵局。然而,參考他國憲政體制,不代表應全盤接受,應符合國情與現實,且雙首長制之態樣亦非一致,有偏向總統制者,也有偏向內閣制者,恢復閣揆同意權當不致於引發憲政亂局。