一、 前言
國內公共工程延宕儼然已成為常態，小工程拖幾年，大工程拖十幾年，更不足為奇，最近的五楊高架道路、機場捷運及淡江大橋等工程都因工程延宕引發民怨。工程延宕不僅影響國家競爭力，對國家的整體發展及國人生活品質都造成極大之影響。工程延宕除了引起民怨外，更嚴重的，工時拖長導致工程費暴增，例如新高屏大橋工程延宕兩年半，追加了三億六千萬元；中彰大橋整修也因延宕兩年八個月，追加兩億八千萬元；停工多時的澎湖望將大橋，追加預算已逾七億元，早就超過原計畫經費六億八千萬元，最後還是因技術問題無法解決而停工；而內湖捷運線，因為設計問題，從是否改高運量、到採地下化等議題爭論十年，結果工程費由原規劃的四百廿六億元，到動工時已調高至六百六十八億元。
國內幾乎所有公共工程均會產生延宕的現象，原因為何，值得我們好好探討，並確實找出主要因素加以修正，以預防同樣的因由重複發生。
二、工程延宕之因素
工程延宕在台灣是習以為常的現象，在國外卻不常見，工程延誤的問題事實上是很多錯誤所集結而成，一般工程不是隨便就會發生狀況進而耽擱，但國內在興建公共工程的時候卻總是會遇到各式各樣的問題。工程延誤的原因可約略歸納為工程人員專業知識不足、發包制度、工程爭議、必要之土地徵收、工程品質及進度管理掌握度不佳。茲將其原因概要分析如下：
（1）工程發包人員的專業能力需加強
目前各機關的工程發包人員與管理人員在專業度上不足，又囿於相關法令未臻嫺熟或解讀錯誤，致有不當引用情事；加上採購人員多為兼辦性質，額外增加工作量且負擔稽核責任，在多一事不如少一事得心態下，承辦意願低落，阻礙了公共工程的行政作業。因為欠缺工程專業，害怕被扣上「圖利」的大帽子，因此在發放款項或是工程驗收上都極為謹慎與保守，讓承包商感覺飽受刁難。因此加強各級機關承辦人員對於工程方面的知識是刻不容緩的工作。工程會技術處前處長黃錫薰也曾表示，要解決目前國內公共工程落後的問題，追本溯源必須要從政府組織再造著手。如果政府的營建業務能由營建署提升到部會層次，有效與相關業務部門做整合，增加人員與編制，自然在公共工程的管理上會更具規模，效率可有所提升。然截至現在，政府的組織再造仍停留在只聞樓梯響，不見人下來的階段，應該加緊組織再造的腳步，以提升政府的政策執行效率。
（2）土地徵收，造成工程延宕
台灣地狹人稠，近年來交通建設工程之規劃，多為疏解現有交通擁塞之困境，加上交通建設所經過之區域較多，不可能所有土地均位於國有土地上，因此常常涉及土地徵收問題，土地徵收如果無法按預定進度進行，工程無法順利進行，則無法按預定進度完工。如五楊高架因台電管線遷移延誤，導致用地延遲交付，機場捷運因蘆竹機場用地取得進度落後，使得工程無法如預定進度進行，造成整個工程期程往後延宕。土地徵收問題往往是公共工程的最大罩門，常常因為土地無法順利徵收，最後只好變更計畫路線，最後不僅延誤工程進度，也因工期拉長，而需追加高額工程經費，使得國庫大失血。
（3）工程發包制度
國內發包制度是要能選出能力經驗佳又低價的承包商，但目前的發包方式，大部分著眼在選出廠商過程的公平，至於是否最佳廠商並不確定。目前政府機關業主，工程承辦人員僅需依照既有方式發包，並不對投標廠商的工程能力、人員專業術養、已承包工程量及工作餘裕量等判斷，常使得得標廠商無能力屢行契約。
台灣公共工程發包方式主要為最低標及最有利標兩大類；最低標長久以來納稅人一直認為最低標可以幫助發包機關節省預算、看緊納稅人的荷包，立意雖好，但部分承包公共工程的同業居心不良，只為取得標案，常常壓低投標金額，在財務規劃上草率行事，使得利潤極為微薄或毫無利潤，只求搶到標案，造成日後因財務出狀況而無法履約。加上承辦的公務員缺乏專業判斷和道德良知，不敢勇於任事，不是草率放行就是處處刁難，讓原本立意良善的採購機制失去原有的把關與增進效率的功能。然而最有利標會不會使得工程發生延宕呢？答案是一樣會，惟其所產生之問題與最低標所產生的問題稍有不同，最有利標的核心觀點，是立基在最低標決標易由低價搶標之廠商取得標案，引發品質、違約等一連串問題；而最有利標綜合考量廠商的專業能力、資歷與價格等因素，可替政府找到優質廠商，粉碎惡性競爭者低價搶標的機會。但最有利標，因得標後可能實現的利潤空間較大，也會激勵競標廠商拿出更多資源去增加取得標案的機會。廠商之間的競爭有時更甚於最低價決標，常有自己沒能得標，別人也別想好好的做案子的心態，而把這場標案搞亂，弄得黑函滿天，而政風、主計、檢調忙成一團，媒體則捕風捉影競相報導一場可能無法收拾的弊案，就如最近發生的台北市雙子星開發案。
（4）工程底價過低，使得工程不易發包
由於重大工程均屬延續性之長遠計畫，因此，工程預算的編列常受到前期工程底價左右，如編列的工程單價較前期工程單價高，則會受到政風或主計處的懷疑，認為承辦工程師有圖利廠商之嫌，但是主計處忘記了一點，那就是已發包之工程費用是經過承包商低價搶標的結果，單價已打過折扣，如果以其單價為新工程的預算編列底價，而未來該工程發包時，底加上需打折，如此一件工程單價比另一件工程單價低，件件打折後之單價已低於成本，常使得工程發包不易，而造成流標。台灣常因公共工程底價太低，使得承包商投標意願降低，而造成流標。使得光是發包作業就花費長達一年以上的時間，也間接延誤完工期限。
（5）制度過於僵化，公務員人人自保
幾年前美國舊金山斷橋能夠在十八天內修復，對國人堪稱工程奇蹟，各界在羨慕之餘，不免也對其逾標金四倍的高額趕工獎金感到興趣。然而如前所述，政府發包工程時，工程經費都不會太高，不太可能透過高額獎金鼓勵包商加快工程進度。這樣的作法可否在台灣比照呢？台灣因為有特殊的審計制度，對經費核銷審核相當嚴格，因此，任何公共工程都不可能提供如此高額的趕工獎金。在此一限制下，公共工程如要趕工，通常會採取兩種方式：第一種是在簽訂合約時，就議定趕工獎金額度，但累計獎金額度，通常不會超過總工程經費的百分之五。另一種情況，則是合約中沒有提及趕工獎金，但最後有趕工需求，通常，權責單位在報准後，以專案方式辦理，但金額都不可能太高。加上台灣的政治生態與眾不同，如果以高額獎金要求配合趕工，承辦單位常會被扣上圖利廠商，公務員為了自保，都不願意提出類似的請求。此外，最重要的是，在國外當民眾面對重大工程推動時，能夠配合封閉路段，讓工程人員盡速趕工，難能可貴，這些都值得國人省思。
（6）施工技術問題，造成工程停擺
常常一個重大工程的設計，需要一個較為專業的團隊共同規劃完成，因政府雇員大多無足夠的編制及人手，因此大多採取發包給民間規劃。加上台灣的重大工程因工程規模較大，國內並無公司或人才可以執行，而需聘用國外技師。有些較有名氣之技師可能因來台勘查地形時，因時間過於短暫，而錯判工程周圍地形環境，造成設計之施工技術無法執行。如澎湖的望將大橋，由於門宅海峽水流湍急，工程技術無法突破，原包商因而棄標，重新規劃設計後仍七度流標，如今更已停工。主要原因各機關的工程發包人員與管理人員在專業度上不足，無法在設計規劃階段即將問題點出，才會於發包後始發現問題，而造成整體工程窒礙難行。
（7）工程業務爭議，調解仲裁
公共工程因具有契約金額龐大、工程期限長、專業技術性高、關連性複雜、具時效性及公共安全和利益等特性，因此較一般營建工程更具高風險性與不確定性。由於涉及範圍廣泛，工程契約極為複雜，且常涉及眾多廠商，一旦發生爭議，問題責任歸屬頗難釐清。一旦產生糾紛，常需要透過公共工程委員會協調，工程糾紛的特性在於常常牽涉許多工程專業，不具工程背景者難以瞭解，再加上工程糾紛內容常甚為複雜，若由法院審理常曠日費時。因此，在國際上，工程契約所約定的糾紛解決方式大多為仲裁，頂多在仲裁前有類似調解的程序，而在糾紛解決前，雙方常有不理智舉動，如機場捷運工程，機電工程承包商與主工程承包商發生糾紛，下包商居然扣押工程圖達兩週之久，也因此造成工期延誤。
（8）工程進度管理
工程延宕重要原因之一是工程進度管理不良。國內工程人員管理進度多靠常識，不靠專業學理。承包商不太清楚如何準備進度表，業主不知如何要求，專案管理顧問或監造公司也不知從何審核及協助。工程一開始的預定進度表，通常思考不周，進度不好好規畫，但照樣核准。進度管理要有專業知識，能清楚計算各項工作所需時間，以規劃實際進度，並預測完工時間，每個月再根據內外在因素（如天候影響）作進度報告及調整。這套方法學理上不難使用、也不花什麼費用。只是進度管理一直未被重視，在國內未被當成一種專業。另國內「民意代表」喜歡干涉工程，常常隨意要求更改工期，說好聽是為民服務，說難聽一點是作秀，也因此常常上級的一句話，而使整個工程產生變化，造成原排定之工程進度大亂，使得工程進度的管理更加困難。
（9）工程監造及工程查核
現行工程監造制度大致可分為自辦監造及委辦監造， 一個是具公務人員身分，一個不具公務人員身分。雖然同為監造身分，惟因身份不同，自我約束能力也會有所不同。依法務部調查局統計資料顯示，民國93年至95年間，公共工程因工程弊端被判刑的累計案件數達335件，累計人犯數達1,637人（含公務、受托、民代及非公職等）；其中，非公職人數占1,218人。由此，不難發現當事者因身份的差別，犯意部分確實有所差異。
由此工程雖有監造監督承包商，仍無法有效落實全程監造（人力，專業知識不足），或監造與承包商長期共處產生曖昧等弊端下，監督不實之案件仍會不斷發生。為此，行政院公共工程委員會成立三級品質管理制度，建立工程施工查核小組作業辦法，以期透過系統化管理，使完成之工程建設品質完善，以達標準與要求。當然工程查核的立意非常好，既可以避免弊端的發生，亦可確保工程品質，並掌握工程進度，然而工程查核頻率或上級長官、民意代表視察的次數過多，造成施工單位，每日疲於應付長官的「關愛」，無力確實督導工程之進行與品質，因此建議應限制或協商參訪的頻率。
三、結語
前述造成工程延宕的幾個因素，可約略歸納為工程人員專業知識不足、發包制度、必要之土地徵收、工程品質及進度管理掌握度不佳等。除了前述因素外，如果政治人物能少一點作秀爭功，給公務單位多一點空間，好好規劃執行，也就能給各項工程品質與工程準時完工率多一點保證，也少一點民怨。國內現在還有許多公共工程還在拖，每拖一天，國庫就失血一天，國家的競爭力也跟著一天一天流失。建議政府應該從頭好好檢討公共工程預算編列、發包制度及加強相關從業人員的專業知識以減少工程爭議發生率，進而確實掌握工程進度，以期能逐漸的降低工程延宕的發生率。
國內公共工程延宕儼然已成為常態，小工程拖幾年，大工程拖十幾年，更不足為奇，最近的五楊高架道路、機場捷運及淡江大橋等工程都因工程延宕引發民怨。工程延宕不僅影響國家競爭力，對國家的整體發展及國人生活品質都造成極大之影響。工程延宕除了引起民怨外，更嚴重的，工時拖長導致工程費暴增，例如新高屏大橋工程延宕兩年半，追加了三億六千萬元；中彰大橋整修也因延宕兩年八個月，追加兩億八千萬元；停工多時的澎湖望將大橋，追加預算已逾七億元，早就超過原計畫經費六億八千萬元，最後還是因技術問題無法解決而停工；而內湖捷運線，因為設計問題，從是否改高運量、到採地下化等議題爭論十年，結果工程費由原規劃的四百廿六億元，到動工時已調高至六百六十八億元。
國內幾乎所有公共工程均會產生延宕的現象，原因為何，值得我們好好探討，並確實找出主要因素加以修正，以預防同樣的因由重複發生。
二、工程延宕之因素
工程延宕在台灣是習以為常的現象，在國外卻不常見，工程延誤的問題事實上是很多錯誤所集結而成，一般工程不是隨便就會發生狀況進而耽擱，但國內在興建公共工程的時候卻總是會遇到各式各樣的問題。工程延誤的原因可約略歸納為工程人員專業知識不足、發包制度、工程爭議、必要之土地徵收、工程品質及進度管理掌握度不佳。茲將其原因概要分析如下：
（1）工程發包人員的專業能力需加強
目前各機關的工程發包人員與管理人員在專業度上不足，又囿於相關法令未臻嫺熟或解讀錯誤，致有不當引用情事；加上採購人員多為兼辦性質，額外增加工作量且負擔稽核責任，在多一事不如少一事得心態下，承辦意願低落，阻礙了公共工程的行政作業。因為欠缺工程專業，害怕被扣上「圖利」的大帽子，因此在發放款項或是工程驗收上都極為謹慎與保守，讓承包商感覺飽受刁難。因此加強各級機關承辦人員對於工程方面的知識是刻不容緩的工作。工程會技術處前處長黃錫薰也曾表示，要解決目前國內公共工程落後的問題，追本溯源必須要從政府組織再造著手。如果政府的營建業務能由營建署提升到部會層次，有效與相關業務部門做整合，增加人員與編制，自然在公共工程的管理上會更具規模，效率可有所提升。然截至現在，政府的組織再造仍停留在只聞樓梯響，不見人下來的階段，應該加緊組織再造的腳步，以提升政府的政策執行效率。
（2）土地徵收，造成工程延宕
台灣地狹人稠，近年來交通建設工程之規劃，多為疏解現有交通擁塞之困境，加上交通建設所經過之區域較多，不可能所有土地均位於國有土地上，因此常常涉及土地徵收問題，土地徵收如果無法按預定進度進行，工程無法順利進行，則無法按預定進度完工。如五楊高架因台電管線遷移延誤，導致用地延遲交付，機場捷運因蘆竹機場用地取得進度落後，使得工程無法如預定進度進行，造成整個工程期程往後延宕。土地徵收問題往往是公共工程的最大罩門，常常因為土地無法順利徵收，最後只好變更計畫路線，最後不僅延誤工程進度，也因工期拉長，而需追加高額工程經費，使得國庫大失血。
（3）工程發包制度
國內發包制度是要能選出能力經驗佳又低價的承包商，但目前的發包方式，大部分著眼在選出廠商過程的公平，至於是否最佳廠商並不確定。目前政府機關業主，工程承辦人員僅需依照既有方式發包，並不對投標廠商的工程能力、人員專業術養、已承包工程量及工作餘裕量等判斷，常使得得標廠商無能力屢行契約。
台灣公共工程發包方式主要為最低標及最有利標兩大類；最低標長久以來納稅人一直認為最低標可以幫助發包機關節省預算、看緊納稅人的荷包，立意雖好，但部分承包公共工程的同業居心不良，只為取得標案，常常壓低投標金額，在財務規劃上草率行事，使得利潤極為微薄或毫無利潤，只求搶到標案，造成日後因財務出狀況而無法履約。加上承辦的公務員缺乏專業判斷和道德良知，不敢勇於任事，不是草率放行就是處處刁難，讓原本立意良善的採購機制失去原有的把關與增進效率的功能。然而最有利標會不會使得工程發生延宕呢？答案是一樣會，惟其所產生之問題與最低標所產生的問題稍有不同，最有利標的核心觀點，是立基在最低標決標易由低價搶標之廠商取得標案，引發品質、違約等一連串問題；而最有利標綜合考量廠商的專業能力、資歷與價格等因素，可替政府找到優質廠商，粉碎惡性競爭者低價搶標的機會。但最有利標，因得標後可能實現的利潤空間較大，也會激勵競標廠商拿出更多資源去增加取得標案的機會。廠商之間的競爭有時更甚於最低價決標，常有自己沒能得標，別人也別想好好的做案子的心態，而把這場標案搞亂，弄得黑函滿天，而政風、主計、檢調忙成一團，媒體則捕風捉影競相報導一場可能無法收拾的弊案，就如最近發生的台北市雙子星開發案。
（4）工程底價過低，使得工程不易發包
由於重大工程均屬延續性之長遠計畫，因此，工程預算的編列常受到前期工程底價左右，如編列的工程單價較前期工程單價高，則會受到政風或主計處的懷疑，認為承辦工程師有圖利廠商之嫌，但是主計處忘記了一點，那就是已發包之工程費用是經過承包商低價搶標的結果，單價已打過折扣，如果以其單價為新工程的預算編列底價，而未來該工程發包時，底加上需打折，如此一件工程單價比另一件工程單價低，件件打折後之單價已低於成本，常使得工程發包不易，而造成流標。台灣常因公共工程底價太低，使得承包商投標意願降低，而造成流標。使得光是發包作業就花費長達一年以上的時間，也間接延誤完工期限。
（5）制度過於僵化，公務員人人自保
幾年前美國舊金山斷橋能夠在十八天內修復，對國人堪稱工程奇蹟，各界在羨慕之餘，不免也對其逾標金四倍的高額趕工獎金感到興趣。然而如前所述，政府發包工程時，工程經費都不會太高，不太可能透過高額獎金鼓勵包商加快工程進度。這樣的作法可否在台灣比照呢？台灣因為有特殊的審計制度，對經費核銷審核相當嚴格，因此，任何公共工程都不可能提供如此高額的趕工獎金。在此一限制下，公共工程如要趕工，通常會採取兩種方式：第一種是在簽訂合約時，就議定趕工獎金額度，但累計獎金額度，通常不會超過總工程經費的百分之五。另一種情況，則是合約中沒有提及趕工獎金，但最後有趕工需求，通常，權責單位在報准後，以專案方式辦理，但金額都不可能太高。加上台灣的政治生態與眾不同，如果以高額獎金要求配合趕工，承辦單位常會被扣上圖利廠商，公務員為了自保，都不願意提出類似的請求。此外，最重要的是，在國外當民眾面對重大工程推動時，能夠配合封閉路段，讓工程人員盡速趕工，難能可貴，這些都值得國人省思。
（6）施工技術問題，造成工程停擺
常常一個重大工程的設計，需要一個較為專業的團隊共同規劃完成，因政府雇員大多無足夠的編制及人手，因此大多採取發包給民間規劃。加上台灣的重大工程因工程規模較大，國內並無公司或人才可以執行，而需聘用國外技師。有些較有名氣之技師可能因來台勘查地形時，因時間過於短暫，而錯判工程周圍地形環境，造成設計之施工技術無法執行。如澎湖的望將大橋，由於門宅海峽水流湍急，工程技術無法突破，原包商因而棄標，重新規劃設計後仍七度流標，如今更已停工。主要原因各機關的工程發包人員與管理人員在專業度上不足，無法在設計規劃階段即將問題點出，才會於發包後始發現問題，而造成整體工程窒礙難行。
（7）工程業務爭議，調解仲裁
公共工程因具有契約金額龐大、工程期限長、專業技術性高、關連性複雜、具時效性及公共安全和利益等特性，因此較一般營建工程更具高風險性與不確定性。由於涉及範圍廣泛，工程契約極為複雜，且常涉及眾多廠商，一旦發生爭議，問題責任歸屬頗難釐清。一旦產生糾紛，常需要透過公共工程委員會協調，工程糾紛的特性在於常常牽涉許多工程專業，不具工程背景者難以瞭解，再加上工程糾紛內容常甚為複雜，若由法院審理常曠日費時。因此，在國際上，工程契約所約定的糾紛解決方式大多為仲裁，頂多在仲裁前有類似調解的程序，而在糾紛解決前，雙方常有不理智舉動，如機場捷運工程，機電工程承包商與主工程承包商發生糾紛，下包商居然扣押工程圖達兩週之久，也因此造成工期延誤。
（8）工程進度管理
工程延宕重要原因之一是工程進度管理不良。國內工程人員管理進度多靠常識，不靠專業學理。承包商不太清楚如何準備進度表，業主不知如何要求，專案管理顧問或監造公司也不知從何審核及協助。工程一開始的預定進度表，通常思考不周，進度不好好規畫，但照樣核准。進度管理要有專業知識，能清楚計算各項工作所需時間，以規劃實際進度，並預測完工時間，每個月再根據內外在因素（如天候影響）作進度報告及調整。這套方法學理上不難使用、也不花什麼費用。只是進度管理一直未被重視，在國內未被當成一種專業。另國內「民意代表」喜歡干涉工程，常常隨意要求更改工期，說好聽是為民服務，說難聽一點是作秀，也因此常常上級的一句話，而使整個工程產生變化，造成原排定之工程進度大亂，使得工程進度的管理更加困難。
（9）工程監造及工程查核
現行工程監造制度大致可分為自辦監造及委辦監造， 一個是具公務人員身分，一個不具公務人員身分。雖然同為監造身分，惟因身份不同，自我約束能力也會有所不同。依法務部調查局統計資料顯示，民國93年至95年間，公共工程因工程弊端被判刑的累計案件數達335件，累計人犯數達1,637人（含公務、受托、民代及非公職等）；其中，非公職人數占1,218人。由此，不難發現當事者因身份的差別，犯意部分確實有所差異。
由此工程雖有監造監督承包商，仍無法有效落實全程監造（人力，專業知識不足），或監造與承包商長期共處產生曖昧等弊端下，監督不實之案件仍會不斷發生。為此，行政院公共工程委員會成立三級品質管理制度，建立工程施工查核小組作業辦法，以期透過系統化管理，使完成之工程建設品質完善，以達標準與要求。當然工程查核的立意非常好，既可以避免弊端的發生，亦可確保工程品質，並掌握工程進度，然而工程查核頻率或上級長官、民意代表視察的次數過多，造成施工單位，每日疲於應付長官的「關愛」，無力確實督導工程之進行與品質，因此建議應限制或協商參訪的頻率。
三、結語
前述造成工程延宕的幾個因素，可約略歸納為工程人員專業知識不足、發包制度、必要之土地徵收、工程品質及進度管理掌握度不佳等。除了前述因素外，如果政治人物能少一點作秀爭功，給公務單位多一點空間，好好規劃執行，也就能給各項工程品質與工程準時完工率多一點保證，也少一點民怨。國內現在還有許多公共工程還在拖，每拖一天，國庫就失血一天，國家的競爭力也跟著一天一天流失。建議政府應該從頭好好檢討公共工程預算編列、發包制度及加強相關從業人員的專業知識以減少工程爭議發生率，進而確實掌握工程進度，以期能逐漸的降低工程延宕的發生率。