據報導，為配合地方政府（特別是直轄市政府）的財政需要，財政部研擬將公共債務法修正，將各級政府舉債的上限（累積債務餘額「存量」）由前三年GNP平均值的48%，調高為48.56％，初估約增加政府全部舉債空間約700億元，但該增加額度全用於五個直轄市和桃園準直轄市等六都增加舉債之用。另一方面，因有鑑於歐洲債信危機引發的財政問題以及全球經濟蕭條，財政部同時訂定兩道關卡，除了在年度舉債（流量）方面維持當年度歲出15％的上限，存量方面（亦即累積債務餘額）方面則要求六都合計債務餘額不超過前3年GNP的7.06％，並新增自我財政努力機制等公式來分配舉債額度。後來，又因為涉及分配的爭議，財政部又改提依照歲出一定比率訂定直轄市的舉債空間，但是六都都不滿意。可見得公共債務法未來修法的方向，仍有待集思廣益。

猶記得財政部健全小組在七、八月間在南、中、東、北區陸續召開的地方財政座談會，財政部對於當前地方財政主要問題，歸納為自有財源偏低、非稅收入成長停滯、高度依賴中央統籌分配稅款及補助款、支出結構僵化、債務負擔沈重等等，因此建議未來改善地方財政策略及作法，主要為一、研修財政收支劃分法，包括擴大釋出財源規模，將地方政府自有財源占歲出比例提高10個百分點以上；地方政府獲配財源只增不減，落實錢權下放，並落實地方財政紀律，強化財政努力誘因，因此將財政努力納入統籌分配指標，建立財務控管機制等等；二、並推動提升政府財務效能方案以及地方財政輔導方案；三、制訂規費法及地方稅法通則，賦予地方自主稅費課徵權限。四、在債務管理方面，則主張健全地方債務管理，包括落實債務監督管理，按月控管地方政府債務舉借情形，瀕臨債限90％之地方政府，函請加強開源節流，審慎控管債務；對於超限之地方政府，則限期要求改正，並管控撥付統籌分配稅款及補助款。並從101年7月起，每月公告「地方政府債務鐘」，包括長、短期及自償性債務餘額暨平均每人負擔債務金額等等。由此可見，財政部面對嚴峻的地方財政困窘問題，仍然堅守財政紀律的防線，並不輕言放寬舉債，應是正確的因應對策。


因為，公共債務法是為因應民國80年初期因為擴大公共建設，政府公共支出驟增，使得財政轉趨惡化，為維護國家財政之健全以及正常發展而訂定。因此，公共債務法主要的規範就是讓舉債的總量跟隨經濟成長(例如以GNP前三年平均數為依據)而成長，其道理就像個人、企業的舉債必須考量未來還債的能力一樣。換言之，公共債務法的規範，並非不讓各級政府舉債，而是要讓政府舉債有方，也就是各級政府必須衡量自己所得成長的能力，再決定舉債的額度，以及如何思考透過開源節流來償還債務。也因此，公共債務法消極面是要堵住輕易舉債的後門，促使各級政府積極思考如何開源節流，從而正面改善財政。而非只靠舉債來支應各項支出，最後造成財政困難，又尋求外在的財源移轉，最後更依賴債務。

更重要的是，就地方財政的特性而言，地方政府乃是開放的經濟體系，人、錢、貨都很容易在地方之間移動，因此地方政府考量加稅（費）會造成稅基的流失，不但不願意對當地居民課徵稅費，甚至傾向於對當地居民減稅（費），以爭取人錢貨的移入，或向上級政府爭取財政移轉（包括統籌分配稅款和一般補助款、計畫型補助款）。因此在財政作為上，或從政治角度思考，地方政府多傾向於爭取外在財源，而在就地開源方面比較不夠積極。


也因此，公債法的重要性可視為財政紀律的最後一道防線；唯有讓各級政府無法輕易舉債，政府才會積極思考如何積極開源、節流。反過來說，如果舉債沒有規範，就會造成政府部門將財政問題推給後代子孫或後任政府的風險，最後就是財政不斷的惡化，舉債無法償還，就進一步依賴舉債。

從近年來歐洲的葡萄牙、義大利、希臘、西班牙等國因為缺乏舉債規範，以致於以債養債，或是沒有積極的財政作為，造成國家債務累積惡化，進而造成信心崩潰，衍生為全球的經濟蕭條，即可知公共債務法的重要。而我國自從民國85年實施公共債務法以來，雖然屢有擴大舉債空間的想法，所幸都能守住防線，債務問題尚不至於造成嚴重的衝擊，甚至還有民國87年出現財政剩餘的成果。

因此，據聞財政部一度有意放寬舉債，雖然只有約七百億的額度，但是我們擔心此舉的「歷史」含意，「門縫一開，就闔不起來」，會讓地方政府未來更會援例以求，不斷爭取放寬舉債空間，財政紀律一旦失守，財政問題極可能難以收拾。為了避免重蹈歐美國家的覆轍，公共債務法實在不宜輕言放寬舉債空間。

更何況，據聞財政部放寬舉債空間是專門為部分直轄市，有值得商榷之處。按，依據地方制度法，縣市合併升格必須由合併的縣市提出「改制計畫」，包括提出合併升格對財政、經濟等等之影響分析等等。因此，申請升格的地方政府當初即應該對未來的施政有所規劃，包括哪些建設需要增加，哪些機構可以合併簡化等等，從而可以深入瞭解，改制為直轄市可能增加哪些支出和收入？可能增加的額度為何？如何在既有的債務規範下，進行改制計畫？這些都是改制為直轄市的政府應該自問自答的問題，若當初沒有提出需要擴大舉債的需求，改制後才發現有擴大舉債的需要，即代表改制計畫似乎規劃有欠周詳。但都不至於需要財政部來修改公共債務法來擴大舉債空間。而按財政部公佈的「地方債務鐘」看來，地方政府至八月底總負債超過新台幣八千三百億元，地方負債狀況仍然在持續惡化當中。舉債最嚴重的地方政府又為五都，此時若專門針對直轄市而放寬舉債，恐怕會引起社會輿論的非議。

因此，我們建議，公共債務法的舉債上限雖然要「因時制宜」，可配合地方政府結構從二都廿三縣市改為六都十六縣市的改變，依據一定指標，訂定合理、客觀的舉債空間，從而重新調整地方政府的債務比率結構，但舉債的上限最好不要輕易放寬。

解決地方財政惡化的問題，最好還是透過財劃法的修正，財政部胸有成竹的因應對策，包括擴大釋出財源規模，將地方政府自有財源占歲出比例提高10個百分點以上；地方政府獲配財源只增不減，落實錢權下放，並落實地方財政紀律，將財政努力納入統籌分配指標，建立財務控管機制；制訂規費法及地方稅法通則，賦予地方自主稅費課徵權限等等，都是具體可行的對策。尤其，目前地方政府在自主財源的財產稅方面的徵收方面確實有很大的改善空間，包括房屋稅、地價稅的稅基（房屋評定現值、公告地價）嚴重偏低，土地增值稅的稅基（公告現值）更是離實價課稅有很大的距離，顯示地方政府的財政努力確實不足，財政部與其在公共債務法方面擴大舉債空間又要加入「財政紀律」的概念，還不如直接在財劃法方面讓地方政府更能開源節流，從而改善地方財政，則可減輕依賴舉債的壓力。也因此，我們建議未來改善地方財政的重點，還是放在財政收支劃分法的修訂，行政院可和立法院加強溝通、協調，儘速審議財政收支劃分法修正案，務實地將財政努力機制納入統籌分配稅款和補助款制度，相信更能促使地方政府積極開源節流，從而具體改善各級政府的財政狀況。

（本文僅供參考，不代表本會立場）