一、背景說明
2000年12月12日行政院秘書長邱義仁在華府發表演講表示：「此次選舉獲勝的民進黨有信心在立法院取得落實政治改革的多數支持，並期待在明年完全落實中央政府精簡；此外，憲法也必須從現行的五權憲法，修改成三權」，隨即總統府便發表聲明表示「三權分立及總統制等都可能在政府改造委員會或國安聯盟中討論」，甚至李前總統及親民黨主席宋楚瑜先生都表達贊同之意。雖然邱義仁稍後又於雙橡園與美方智庫學者專家座談時，提出「民進黨長期以來都是主張總統制，雖國發會的共識是雙首長制，但是卻造成總統、行政院長與立法院間的權責不清。所以如果在野黨的堅持要維持雙首長制的話，那也可以，但是一定要修成法國式的雙首長制，而不是維持當前這種憲政怪獸的制度。」的說法，但已成功拋出「總統制修憲」的議題。
姑且不論1987年解嚴後十四年間修憲六次是否過於頻繁，也不論邱義仁與民進黨是否「也」該為1997年修憲建構所謂的「雙首長制」政府體制，亦即「當前這種憲政怪獸的制度」負責，既然又打算以修憲進行「憲政體制的選擇」，政黨、學術界都應該以一種嚴肅而恭謹的態度，不僅從理論上瞭解總統制的優、缺點，更需要從實務面討論總統制在我國的可行性。
二、總統制概述
論及政府體制(forms of government)，往往最先令人聯想到的就是「總統制」(presidential government)與「議會（內閣）制」(parliamentary government)，因為「古典的」權力分立理論指出，有兩種代表民主的基本的政府型態──總統制與議會制。
總統制是由美國所創立，1787年制憲會議時，制憲代表採用孟德斯鳩三權分立的主張，使行政、立法、司法三權分立且相互制衡。此種新制度迥異於英國最早建立，以「國會優越」(supremacy of parliamentary)為特色的內閣制。至於其意涵，James N. Danziger曾言簡意賅的加以說明：「總統制重要的面貌就是行政機關與立法機關分立，…由總統任命及直接掌控的內閣成員，負責政府行政部門的政策監督。…與總統制成對比，內閣制重要的面貌則是行政機關與立法機關的融合，…而內閣向立法機關負責。」
而A. Lijphart則比較詳盡的提出三個重要的差異：
第一、 議會制下，政府首長(the head of government)──一般而言是總理(prime minister)，與他（或她）的內閣仰賴立法機關的信任並對其負責，也因立法機關的不信任或譴責而去職。在總統制裡，政府首長──總是被稱做總統，經由憲法規定期間選舉產生，在正常的狀況下，不會被立法機關以不信任投票而強制辭職；
第二、 總統是人民選舉的(popularly elected)，而總理是由立法機關選擇的(selected)；
第三、 議會制擁有集體決策的行政部門(collegial executive)，總統制則有一人式的(one-person)、非協同式決策的行政部門。
根據學者Juan J. Linz的觀點，總統制容易造成府會爭權而不利於民主的發展。主要原因為：(1)雙重合法性(dual democratic legitimacy)的危機；(2)制度的僵硬性(rigidity)；(3)政治責任不明；(4)「贏者全拿」的零和競爭；(5)容易造就「民粹式領袖」，形成英雄崇拜與新的政治群體；(6)民粹式運動極可能破壞既有憲政秩序，並擅自更動憲法條文引發憲法危機。
當然也有學者為總統制提出辯護，例如M. S. Shugart and J. M. Carey便認為總統制在(1)責任歸屬明確；(2)容易產生可能的執政人選；(3)具相互制衡的作用等方面，是其他政府體制所欠缺的優點。
雖然二次大戰後實施總統制的國家逐漸增加，但Linz從拉丁美洲國家的經驗中提出結論，認為美國是總統制唯一成功的案例。為什麼只有美國是成功施行總統制的國家，特別是在近二十年來的美國政治運作實務上，「分裂政府」——總統與國會多數分屬不同政黨控制的情況，幾成常態，雖難免有短暫的「政治僵局」出現，例如1995年底柯林頓總統與國會多數黨共和黨之間的預算爭議，曾經造成聯邦政府八十萬員工暫停上班，非必要部門停擺二十一天；但是大體而言，府會雙方政局發展尚稱穩定，政府施政亦堪稱有效率。
許多歐美政治學者都對此提出了解釋，他們普遍認為「兩黨政治」以及「柔性政黨」，是美國總統制能夠正常運作的必要條件。例如Frank Lee Wilson便指出：「美國總統之可以應付反對黨控制的國會，是因為一、民主黨與共和黨間的政治差異不大；二、政黨在國會中難得謹守政黨方針投票，總統可以為他的提案建立一個跨（兩個）政黨的支持。」
學者J. E. Anderson更進一步的指出：「美國總統的許多政策決定具有聯盟性質，以及他需要說服別人跟他一起行動。…而形成決策的三種類型——交易(bargaining)、說服(persuasion)和命令(command)。」也意味著美國總統若欲推動政策，就必須花上許多時間精力，與國會談判溝通。這使得總統制下的行政—立法協商成本遠高於內閣制。這兩大部門無止盡的協調、對抗與妥協，便構成了美國政治的重要特徵。
三、我國實施總統制的思考
我國如果實施總統制的評價如何，不妨參考1996年底，國家發展會議秘書處在「憲政體制與政黨政治」議題分析資料中所提出的觀點，應該是相當客觀的。
優點有：
(1) 嚴守權力分立理論，行政機關與立法機關各自獨力運作，政符合最優良政府係以權力分立為必要條件的政府。
(2) 釐清總統與行政院之職權，使總統獨攬型政大權；符合過去政治習慣及總統直選後之政治生態。事權集中，可促進行政效率。
(3) 行政院院長既為總統之僚屬，對總統負責，可平息立法院與行政院之間的衝突。
缺點則為：
(1) 純粹總統制雖可配合總統直接民選，但修改幅度較大。此外，將使總統與行政院結合，如無相對之制衡機制，將造成總統獨攬大權。
(2) 近年來我國政至運作上行政院與立法院常不能協調，且無健全之政黨組織活動，萬一行政院與立法院意見相左，易使政治陷入僵局，造成憲政危機。
(3) 易使各政黨，不求人才之培育，政綱政見之充實，而專注於總統之選舉，以一人奪權方式獲取政權，以致每遇總統選舉將激發朝野緊張局面，如欠缺美國傳統之憲政文化，將激發政黨之仇視，引發社會不安之疑慮。
但是，實施的後果會是利大於弊？抑或弊大於利？在並無本身經驗可供反省的情況下，贊成或反對總統制的論述，難免偏重理論上可能發生的「或然率」，甚至根本就是建立在個人信念與意識型態等「政治正確」的基礎上。所以我們不妨從民進黨本身過去批判總統制的論點加以回顧，或許更能看清楚民進黨要總統制，要的有沒有道理。
1996年國家發展會議中，民進黨代表李文忠先生就明白表示：「美制總統制利在權責分明，弊在政治僵局難以處理，且較不符合台灣的政治運作習慣。」國家發展會議閉幕後，時任民進黨主席的許信良先生接受媒體專訪時亦表示：「美式總統制又與我國文化扞格不入，主要是我們沒有真正三權分立的觀念，國會也沒有尊重行政權的觀念。」甚至1997年修憲期間，民進黨內部因為主張「總統制」與「雙首長制」的對立，幾乎讓修憲中輟之際，民進黨由中常委姚嘉文、中央政策委員會主委張俊宏、立委林濁水、政策委員會執行長郭正亮四人聯合執筆，最後經許信良主席字斟句酌潤飾完成的「不要成為反改革的歷史」憲改萬言書，更是直陳：「美國總統、國會及最高法院的權威，是隨著美國憲政制度的發展，共同成長的。三者都能嚴守三權分立，尊重其他憲政機關行使職權的分際。反觀台灣，整個舊有的憲政體制是傾向內閣制，立委習慣以內閣制的思考，去認知行政權與立法權之間的關係。自從威權體制崩解，立法院的地位，一夕之間，由行政部門的橡皮圖章，一躍成為國家最高的立法機關。隨著權力意識的高漲，立法院充斥著對行政部門的不滿與不信任。在缺乏尊重行政權分立的國會文化之上，企圖建立三權分立，相互制衡的總統制，無異於緣木求魚。在總統民選以後的台灣，立法院抱持著舊有內閣制的思考，將閣揆同意權當作是立法院對抗行政院最主要的武器，甚至於，當成個人勒索政治利益的工具。這種舊有國會文化沒有徹底改變之前，美式總統制在台灣絕無成功的可能。」
四年後的今天，上述這些觀點中的政治生態環境所提供的發展條件，是不是已經「徹底改變」了呢？答案顯然是否定的。在我國當前的政治環境一方面持續維持著「剛性政黨」，一方面又朝「多黨制」分化的條件下，坦白說，無論是雙首長制，或是改走總統制，當總統並無國會的多數支持，卻仍欲透過任命行政院院長之權力主導政府人事，並企圖進而主導政策方向的政治現實，「可能」被接受嗎？又「應該」被接受嗎？更何況，民進黨不應該忘記了，批判我國政治環境中「國會沒有尊重行政權的觀念」、「立法院充斥著對行政部門的不滿與不信任」等現象，不正是從「黨外」到「民進黨」，長期以來為台灣人民型塑的價值觀麼？民進黨今天打算用「一筆勾消」的態度，來回應「以子之矛攻子之盾」的質疑，真豈有如此方便之門？
同時，美國總統面對不同政黨所控制的國會時，所展現高超的溝通技巧、說服能力，又豈是我國總統所願效法、或能望其項背者？試觀陳總統與民進黨既疏於與立法院在野黨進行法案與預算審查之溝通在先，復於2001年立委選舉中以「在怎麼野蠻」系列電視廣告攻擊在野黨於後，對我國若實施總統制，卻面臨分裂政府的情形下，我國政局會是「穩定而有效率」抑或「衝突而無效率」？便可思過半矣。難道民進黨要的是「改良式的總統制」？一種要在野黨全部繳械的總統制？
四、結論：
根據上述的論證，對民進黨近日再度提出「總統制修憲」之說，往好的方面想，或許只是已經開始進入2004年總統大選的戰鬥位置，因為這是民進黨以選舉起家的一貫特色；往壞的方面想，便極有可能是僅僅為了擴大陳總統權力，卻不惜背負立場反覆的罵名，甚至可能破壞民主憲政而釋放出的探測風向球。
在剛剛度過「第一個」不放假的行憲「紀念」日裡，也許國人更應該思考的是，我們除了擁有勇往直前的修憲，甚或制憲的勇氣之外，什麼時候，我們會開始要求政治掌權者接受憲法的規範，也就是「行憲」的決心呢？
（本評論代表作者個人之意見）
（本文刊登於2001.12.28,政治大學社會科學學院政策論壇，第14期）
